《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》（以下简称《建议》）明确，今后五年，要在已经确定的全面建成小康社会目标要求的基础上，努力实现生态环境质量总体改善。能源资源开发利用效率大幅提高，能源和水资源消耗、建设用地、碳排放总量得到有效控制，主要污染物排放总量大幅减少。

　　当前，我国面临怎样的资源环境约束形势？对能源和水资源消耗、建设用地等实行总量和强度双控行动，有何意义？如何实现？就此，记者采访了有关专家。

　　资源+环境双约束：绿色发展正当其时

　　实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动，意味着既要控制总量，也要控制单位国内生产总值能源消耗、水资源消耗、建设用地的强度。

　　随着经济的快速发展，我国资源消耗和需求一度明显增加。2000年—2010年，我国能源消费年均增速高达9.4%；“十一五”期间，全国每年建设用地需求在1200万亩以上，每年土地利用计划下达的新增建设用地指标只有600万亩左右，缺口高达50%。我国面临严峻的资源环境制约形势：2013年全国平均雾霾天数创52年之最；人均水资源占有量仅为世界平均水平的28%，近2/3城市不同程度缺水，近半数地下水水质较差。

　　“‘十三五’期间，我们面临能源总量控制和结构调整问题，清洁化、低碳化势必成为能源利用的发展方向和主要内容。双控行动体现了国家治理的创新和绿色发展的要求。”国家发改委能源研究所研究员周大地告诉记者。

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华表示，在我国经济快速发展过程中，资源消耗总量和污染存量快速增长，尽管经过近几年的努力，单位国内生产总值能耗在不断下降，但由于经济增长速度远高于技术改进速率，因而随着经济总量的快速增加，资源消耗总量仍呈上升趋势。冰冻三尺，非一日之寒，双控行动的首要意义就是“不再让水继续结冰”。此外，当前我国对过剩的产能进行淘汰，消费结构也需要升级，“十三五”提出双控发展，符合我国经济发展的客观规律。

　　　总量+强度双控制：确保节约高效利用

　　周大地指出，实行能源和水资源消耗、建设用地等总量和强度双控行动加强了对资源使用的控制力度。以能源利用为例，今后化石能源的利用只能减不能增，这是建设资源节约型社会、推进生态文明建设的必要措施之一。

　　记者了解到，“十一五”规划首次把单位国内生产总值能源消耗强度作为约束性指标，“十二五”规划提出合理控制能源消费总量，取得一定成效：2011年—2014年，我国能源消费年均增速降至4.3%。在最严格水资源管理制度的约束下，2014年我国用水总量、万元工业增加值用水量、农田灌溉水有效利用系数、重要江河湖泊水功能区水质达标率等四项考核指标均达年度控制目标。

　　在潘家华看来，双控行动的总量控制有两方面要求：一是资源环境承载能力核定的资源使用总量不可能也不允许被突破；二是对现有存量的不断削减。强度控制方面，首先，是对强度超出一定水平和标准的、污染排放较高的产业和技术必须淘汰。其次，代表着产业结构的转型升级，要大力发展单位能耗少甚至为零的技术和产业，如可再生能源及以服务业为代表的第三产业等。总的来讲，双控行动就是实现资源的节约和高效利用。

　　　市场+政府双推进：构筑现代治理结构

　　“双控行动在推进过程中，应让‘自有市场’和‘人造市场’共同起作用。”潘家华解释道，所谓自有市场，就是“看不见的手”，是让市场在资源配置中起决定性作用。而人造市场，就是政府在宏观上总量把控，在微观上放开市场。

　　周大地表示，建立双控的市场化机制，建立预算管理制度、有偿使用和交易制度，以更多用市场手段实现双控目标，是社会公平的体现，也是有效避免资源浪费的手段。

　　双控行动在推进过程中还应注意哪些问题？潘家华分析指出，以总量控制为例，其中存在的利益导向可能会给一些政府和官员带来寻租空间，造成社会不公并滋生腐败，因此，一定要公开透明。在统计、监测、报告上要科学规范。

　　潘家华强调，不管是总量控制还是强度控制，都应有到位的监管和严格的执法力度。监管不应单靠政府部门，还应有公众参与。要重视公共利益，让民众、协会等形成治理联合体，以提高治理能力和水平，实现治理的现代化。